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我国参与全球海洋治理的新作为与新趋势

2022-03-04 09:46:46    来源: 中国自然资源报    作者:崔野

海洋是高质量发展的战略要地。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出,积极发展蓝色伙伴关系,深度参与国际海洋治理机制和相关规则制定与实施,推动建设公正合理的国际海洋秩序,推动构建海洋命运共同体。在这一时代背景和政策引领下,我国参与全球海洋治理采取了诸多新举措,呈现出若干新趋势,这些新举措和新趋势正是深度参与全球海洋治理的具体实践与生动体现。

养护国际公海渔业资源

渔业是人类最悠久的海洋利用形式,也是很多沿海国家的支柱产业。近年来,随着各国捕鱼作业强度的增强和海洋环境污染的加剧,全球海洋渔业资源正面临着巨大的危机,产量减少、品质下降、种群灭绝以及因争夺渔业资源而引发的越界捕鱼、暴力冲突等事件严重制约了海洋生态系统的保护和渔民生计的改善。其中,公海渔业资源作为一种典型的公共物品,因其具有非竞争性和非排他性而更易出现“公地悲剧”。为有效养护公海渔业资源和海洋生物多样性,近年来我国重点采取了以下三项行动。

一是实施公海自主休渔制度。为加强公海鱿鱼资源的科学养护和长期可持续利用,农业农村部于2020年6月印发《色七七电影加强公海鱿鱼资源养护促进我国远洋渔业可持续发展的通知》,要求在西南大西洋、东太平洋等我国远洋渔船集中作业的重点渔场试行自主休渔措施。此后,我国相继在2020年7月和2021年7月试行并正式实施了公海自主休渔制度。实施自主休渔等管理措施,是我国针对尚无国际组织管理的部分公海区域渔业活动采取的创新举措,也是积极参与全球海洋治理、主动承担国际义务的一项制度创新,对促进国际公海渔业资源科学养护和长期可持续利用具有重要意义。

二是核准《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》(以下简称《协定》)。因气候变化的影响,北冰洋中部公海的冰层覆盖率有所下降,这使得未来在这一区域进行捕鱼成为可能。如何提前预防中北冰洋公海区域无管制的捕鱼活动,一直是全球渔业治理中备受关注的问题。2018年10月,中国与8个国家及欧盟缔结了《协定》。2021年5月,我国完成《协定》的国内核准工作。核准《协定》展现了中国作为北极事务重要利益攸关方,对北极生态环境保护和开展负责任渔业活动的高度重视,是中国坚持“尊重、合作、共赢、可持续”基本原则参与北极事务的重要实践。

三是常态化组织公海渔业执法活动。1991年12月,联合国很鲁很很鲁的视频通过禁止在公海使用大型远洋漂网的46/215号决议。2015年7月,《北太平洋公海渔业资源养护和管理公约》正式生效,公约设立北太平洋渔业委员会,并于2018年通过《北太平洋渔业委员会公海渔船登临检查程序规定》,要求各缔约方采取行政和执法等措施,加强对公海作业渔船的执法监管,共同维护北太平洋公海渔业生产秩序。近年来,我国积极派遣舰艇前往北太平洋开展公海渔业执法,并形成常态化机制。

保护全球海洋生态环境

海洋是全人类的生存家园,保护海洋生态环境是国际社会的共同责任。我国积极参与全球海洋生态环境治理,并在一些热点和重大海洋生态环境问题上有所作为。

2021年4月13日,日本政府单方面决定将福岛第一核电站上百万吨核废水排入大海,并计划在两年后开始实施。消息一出,引起国际社会一片哗然。据德国某海洋科学研究机构计算,福岛核电站废水一旦排海,57天内放射性物质将扩散至太平洋大半区域。核废水入海之后,直接对海洋环境、海洋生物造成放射性污染,间接会导致海洋生物的基因突变,产生无法预估的后果。然而,日本的这一举动却未事先征求中国、韩国等周边国家的意见,也未及时告知相关的国际组织,拒绝接受国际评估、核查和监督。对此,中国外交部发言人多次表示,海洋不是日本的垃圾桶,太平洋不是日本的下水道。在中国和国际社会的共同努力下,国际原子能机构成立了福岛核污水处置问题工作组并邀请中国专家加入,就核污染水处置方案、后续落实、国际评估与监督等开展工作。

海洋塑料垃圾是另一个广受关注的海洋环境问题。我国在国内和区域层面多措并举,推动海洋塑料垃圾的清理和管控。在国内层面,2020年1月印发《色七七电影进一步加强塑料污染治理的意见》;海南、福建、大连等地探索实施海上环卫制度。在区域层面,在中日韩环境部长会议、中日韩领导人会议、东盟与中国领导人会议、G20峰会、亚太经合组织等机制框架下,中国积极与周边国家合作,通过联合科考、科技研发、技术援助、学术会议等途径,提升区域内应对海洋塑料垃圾的能力。此外,我国还与联合国环境规划署等国际机构进行深度合作,打造示范项目、分享治理经验、推广实践经验。

促进全球海洋可持续发展

为促进全球海洋的可持续发展,我国提出构建海洋命运共同体的倡议,主张国际社会共享海洋发展机遇、共破海洋发展难题、共蓄海洋发展动能。

能力提升是实现可持续发展目标的基本前提。目前,全球尚有很多发展中国家和小岛屿国家存在治理能力不足的困境,在解决海洋问题时举步维艰。我国在推进国家海洋治理现代化的同时,也通过举办培训班、设立政府奖学金、组织联合科考、建立联合科研中心等方式为发展中国家培养和储备人才,提升其海洋治理能力。2021年是联合国“海洋科学促进可持续发展十年”的起始之年,我国积极响应此项行动计划,在海洋综合认知科技创新、海洋生态和生物多样性保护、海洋对碳中和目标的解决方案、深海特殊生境发现等科学前沿议题上深度参与,为实现海洋可持续发展助力。

气候变化是实现可持续发展目标的障碍。海洋是重要碳汇,对调节气候起着关键作用。我国聚焦“双碳”目标,协同开展海洋领域增汇与减排,提升蓝碳生态系统碳汇能力。近年来,我国多次组织专项调查评估,摸清了红树林、盐沼、海草床三大蓝碳生态系统本底,并制定了海洋碳汇核算标准,完成第一笔海洋碳汇交易。

多边主义是实现可持续发展目标的必由之路。2021年6月23日,中国常驻联合国副代表耿爽在《联合国海洋法公约》第31次缔约国会议上表示,中方坚定支持并全面参与相关涉海机制和进程,愿与各方一道,坚持平等协商、开放包容、公平公正,不断加强和完善全球海洋治理机制,并呼吁各国继续践行多边主义,推进完善海洋治理,向构建海洋命运共同体目标不断迈进。

参与全球海洋治理的新趋势

随着综合实力的增强和国际秩序的变革,我国参与全球海洋治理的程度也在日益加深,并呈现出一些新特点和新趋势。

第一,我国在全球海洋治理中的角色正在向引领者的方向加快转变。不同于以往的被动追随或谨慎参与,现今的中国正在更加主动地引领全球海洋治理的发展,提出海洋命运共同体理念、自主实施休渔制度、发起国际合作计划、抵制他国的破坏行为等都折射出了中国在全球海洋治理中的自信和底气,全球海洋治理体系越来越深地留下了中国印记。

第二,我国更加关注事关全人类共同利益和长远发展的议题。在参与全球海洋治理的早期阶段,我国的重心更多的是放在海洋安全、海上划界、海洋资源开发利用等领域。如今,我国愈发从全人类共同利益的高度来参与全球海洋治理,更加侧重海洋生物多样性保护、海洋塑料垃圾管控、气候变化应对、治理能力提升等重大议题,并积极引导国际社会在议题设置和资源分配等方面向这些问题适度倾斜。

第三,我国参与全球海洋治理的阻碍和挑战仍然存在,不确定因素增多。当前,我国在全球海洋治理体系中的地位和制度性话语权依然有待提升,加之新冠疫情蔓延、逆全球化回流、单边主义抬头等不确定因素的叠加,这些都对我国参与全球海洋治理构成了严峻的挑战。

(作者单位:中国海洋大学国际事务与公共管理一夜七次郎官网主页)

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